Goed beheer is een publieke taak
Lennart Booij en Rien Fraanje - 
Het Rijk heeft de afgelopen twee decennia forse bestuurlijke wijzigingen doorgevoerd in het (semi-)publieke domein. Als gevolg van talloze decentralisatie-, deregulerings- en verzelfstandigingsoperaties zijn veel taken die vroeger door het Rijk zelf werden uitgevoerd nu belegd bij zogenaamde zelfstandige bestuursorganen. Daarbij zijn vrije marktprincipes geïntroduceerd en meer ´bedrijfsmatig werken ´ werd gemeengoed, dit alles geïnspireerd door het gedachtegoed van New Public Management (NPM). Waren nutsbedrijven, zorg- en welzijnsinstellingen, of woningcorporaties voorheen belast met de uitvoering van wettelijke taken, vandaag de dag zijn het ´maatschappelijk ondernemers´ met vergaande autonomie, een private rechtsvorm en in het geval van de woningcorporaties zelfs met privaat geld, al heet dit ´maatschappelijk bestemd vermogen´.
De principes van New Public Management zijn volledig geïnspireerd door de markt. De economische crisis heeft echter kritische vragen doen rijzen over de drie decennia lang heilig verklaarde rationaliteit van de markt. Het heeft banken, investeerders en grote bedrijven - tegen wil en dank - gebracht tot enige zelfreflectie. De financiële sector is weer gaan inzien dat er verschil bestaat tussen financieel beheer en financiële ontwikkeling. Het verschil zit hem in het nemen van weinig of veel risico, waarbij in het laatste geval rendementen hoger of juist veel lager kunnen uitvallen.
De rationaliteit van de markt en als gevolg daarvan de eenzijdige focus op financiële rentabiliteit, shareholders value en efficiency bleken onvoldoende garanties te geven voor het voortbestaan van bedrijven in het algemeen en financiële instellingen in het bijzonder. Bewustzijn omtrent het beheer van andermans geld, het borgen van de continuïteit van een onderneming en de nadruk op lange termijn investeringen waren te veel naar de achtergrond verdwenen. Uiteraard moet worden bezien of de huidige heroriëntatie op de eigen core-business en de oefening in bescheidenheid daadwerkelijk leiden tot een wezenlijke gedragsverandering: zal het financiële bedrijven bewust maken van hun bredere verantwoordelijkheid dan goede winstcijfers alleen?
Binnen het (semi-)publieke domein is het tot dusver stil gebleven. Wij zien geen aanwijzingen dat de bestuurders van maatschappelijke ondernemingen de crisis aangrijpen om de eigen preoccupaties en sturingsparadigma’s tegen het licht te houden. Een kritische zelfevaluatie mag echter niet uitblijven. Burgers en inwoners zijn verworden tot klanten, het hoeden van publiek belang wordt te gemakkelijk verward met ondernemen, experimenteren en risico´s nemen, en bestuurders en managers worden met SMART-doelstellingen afgerekend op targets en efficiencywinst. Het kost weinig moeite om hiervan concrete voorbeelden te vinden, de kranten stonden er de laatste jaren vol van. Wij nemen er twee van onder de loep:
Voor energiebedrijven is de belangrijke publieke taak van een gegarandeerde levering van energie niet meer afdoende. Door het netbeheer en de energielevering uit elkaar te trekken ontstaan heel diverse belangen. De netbeheerder moet vanuit veiligheid en continuïteit het onderhoud en beheer centraal stellen, maar wordt ook afgerekend op ontwikkeltargets. De diverse, vaak buitenlandse leveranciers van gas en energie zijn gericht op winstmaximalisatie en schaalvoordelen. Zo bouwen deze leveranciers vervuilende kolencentrales zonder zich de vraag te stellen of dit nieuwe aanbod is afgestemd op de vraag. Een overaanbod van vervuilende energie is het gevolg, waarbij de semi-publieke netbeheerder een gedwongen vervoersplicht opgelegd heeft gekregen. De burger betaalt inmiddels niet minder, maar meer voor zijn energie en de publieke beheerder is een gedwongen afnemer van ongewenste producten geworden.
De voornaamste doelstelling van woningbouwcorporaties bestaat nog steeds uit het aanbieden van passende huisvesting voor de lagere inkomensgroepen. Goed beheer en onderhoud van de woningvoorraad zijn daarvoor cruciaal. Daarnaast worden echter meer eisen aan de corporaties gesteld. Zo moeten zij rendement behalen op een woonbestand: woningen moeten na een bepaald aantal jaren met winst kunnen worden verkocht en nieuwbouwprojecten dienen aldus als investeringsprogramma. Daarnaast stellen corporaties zich ten doel bij te dragen aan maatschappelijke doelen zoals leefbaarheid en veiligheid door bepaalde diensten te gaan verlenen (conciërges, buurtwerkers) en door te investeren in maatschappelijk vastgoed. De energie en aandacht die uitgaan naar deze ontwikkelactiviteiten – waar vaak beduidend grotere financiële risico´s aan kleven en waar corporaties meestal minder thuis in zijn – kunnen ten koste gaan van energie en aandacht voor de traditionele beheertaken, die soms ten onrechte worden afgedaan als ´op de winkel passen´. Zo kan het gebeuren dat huurders in een woning van de corporatie wonen met onderhoudsachterstand, terwijl de corporatie in de wijk wél een aantal jeu de boulesbanen aanlegt en een ´buurtwebsite´ opzet om de leefbaarheid te bevorderen.
Waar het in de kern op neer komt is dat overheids- en non-profitorganisaties in hun enthousiasme voor maatschappelijk ondernemen het onderscheid tussen beheer- en ontwikkeltaken steeds meer hebben losgelaten. Het besef dat ´goed beheer´ van publieke diensten, goederen en producten de basis vormen voor een gezonde samenleving is veronachtzaamd. In het (semi-)publieke domein noemt men zichzelf liever ontwikkelaar dan beheerder. Dit is goed zichtbaar in het lokaal bestuur, waar de begrippen ´beheer-´ en ´ontwikkelgemeente´ inmiddels gemeengoed zijn. Daarbij is het voor gemeenten taboe om de ambitie te hebben alleen een beheergemeente te zijn. Zelfs het kleinste dorp moet ontwikkeltaken op zich nemen of een ’regiefunctie’ willen vervullen.
Taakverbreding en het creëren van publieke meerwaarde zijn teveel doorgeslagen en de primaire beheertaken verwaarloosd. In de private sector zien we nu - als reactie op de kredietcrisis – dat weer met de bril van publiek belang naar de realiteit mag worden gekeken. Waarden als integriteit, zorgvuldigheid, en legitimiteit treden voorzichtig weer op de voorgrond. Consciëntieus op de winkel passen mag weer een doel op zich zijn; beheer is niet slechter dan ontwikkeling.
Die notie dient nu ook weer in de publieke sector door te dringen. Werk maken van goed beheer is het fundament onder goede publieke dienstverlening. Het zal een verademing blijken om de noodzaak van maatschappelijke ontwikkelen en ondernemen wat te relativeren en een 21e eeuwse publieke beheersstructuur te bouwen die dienstbaar, menselijk en duurzaam is.
Lennart Booij is historicus en mede-oprichter van BKB. Rien Fraanje is bestuurskundige en senior stafmedewerker van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob).
